我國(guó)住房公積金制度自上世紀(jì)90年代初建立以來(lái), 歸集力度不斷擴(kuò)大, 覆蓋面日益擴(kuò)展, 歸集額逐年上漲, 在改善廣大居民住房條件等方面發(fā)揮了重要作用。然而, 住房公積金制度在我國(guó)發(fā)展畢竟只有十余年的時(shí)間, 目前只是處于其發(fā)展過(guò)程中的初級(jí)階段。在這個(gè)階段, 伴隨著住房公積金規(guī)模的高速擴(kuò)張, 現(xiàn)行住房公積金制度中存在的問(wèn)題也顯現(xiàn)出來(lái), 如何解決這些問(wèn)題, 充分發(fā)揮公積金在保障住房方面的重要作用, 是當(dāng)前的重要課題。

一、現(xiàn)行住房公積金制度存在的問(wèn)題及成因

鑒于我國(guó)實(shí)踐的不足, 現(xiàn)行住房公積金制度在制定和運(yùn)行中存在著許多缺陷和問(wèn)題, 現(xiàn)就住房公積金在繳存階段、使用階段、管理機(jī)制等方面存在的缺陷、問(wèn)題及原因進(jìn)行分析。

1.住房公積金繳存階段的缺陷及原因

根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù), 截止到2007年末, 全國(guó)住房公積金繳存人數(shù)為7187.91萬(wàn)人, 比上年增長(zhǎng)了3.77%。但是相比全國(guó)幾億人的在崗職工來(lái)說(shuō), 住房公積金覆蓋范圍仍然很校造成我國(guó)住房公積金覆蓋范圍狹窄, 籌款渠道單一的主要原因是:

企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難, 無(wú)力按時(shí)繳納。由于企業(yè)公積金的繳存是與企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的, 所以部分企業(yè)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善, 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益不佳, 只有申請(qǐng)緩繳或是欠繳。然而, 緩繳或是欠繳增大了住房公積金繳存的隨意性, 與公積金制度的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性相背離, 不能使公積金的覆蓋范圍得到有效擴(kuò)大。

存在認(rèn)識(shí)誤區(qū), 缺乏法律意識(shí)。一些部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)由于受部門(mén)利益或局部利益的驅(qū)動(dòng), 不愿意失去現(xiàn)有的住房福利, 沒(méi)有認(rèn)識(shí)到建立住房公積金制度是我國(guó)住房保障制度的重要組成部分, 企業(yè)為職工繳存住房公積金是法律規(guī)定的義務(wù), 對(duì)執(zhí)行住房公積金制度不是持積極態(tài)度, 而是想方設(shè)法逃避。

籌款渠道狹窄, 公積金供需缺口較大。我國(guó)住房公積金籌集的來(lái)源僅為城鎮(zhèn)在職職工, 尚未建立自愿式住宅儲(chǔ)蓄制度作為住房公積金制度的補(bǔ)充,也沒(méi)有公積金貸款的證券化機(jī)制, 公積金籌款渠道過(guò)于狹窄, 造成我國(guó)住房公積金存量不足, 難以適應(yīng)居民對(duì)住房需求快速增加的需要。

《中國(guó)住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定模糊。《條例》規(guī)定了繳納住房公積金的人員是在職職工 , 但是對(duì)在職職工 所包括的范圍沒(méi)有明確規(guī)定。在這樣的條件下, 部分盛市規(guī)定:繳納住房公積金的人員是具有城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的在崗、在編職工。下崗再就業(yè)人員、失業(yè)后重新找到工作的人員、單位聘用人員以及進(jìn)城打工的農(nóng)民是不在繳納范圍的, 其原因在于這部分人員在職, 但不在編。這就傷害了大多數(shù)職工的利益。

2.住房公積金使用階段的問(wèn)題及原因

住房公積金的管理和使用, 主要包括住房公積金繳存、提娶使用、管理和監(jiān)督。截至2007年末, 我國(guó)累計(jì)為830.04萬(wàn)戶(hù)職工家庭發(fā)放個(gè)人住房貸款8565.90 億元;2007年, 發(fā)放個(gè)人住房貸款2201.57億元, 占當(dāng)年繳存額的62.14%, 仍有大量資金沉淀在商業(yè)銀行里, 沒(méi)有得到合理的利用。造成住房公積金使用率較低的原因主要有以下幾方面:

(1)貸款條件缺乏吸引力。公積金貸款利率經(jīng)常調(diào)整, 購(gòu)房人付出的利息始終在浮動(dòng), 公積金真正給購(gòu)房人的實(shí)惠并不大, 并且購(gòu)房人獲取低息和固定利率的愿望其他銀行也可以滿(mǎn)足。目前五年以上的個(gè)人住房公積金貸款年利率為5.22%, 而我國(guó)中德住房?jī)?chǔ)蓄銀行推出的最優(yōu)貸款年利率為3.3%, 較個(gè)人住房公積金貸款利率低1.92個(gè)百分點(diǎn)。

(2)貸款手續(xù)繁瑣。近年來(lái)職工在申請(qǐng)住房公積金個(gè)人貸款中, 貸款手續(xù)比商業(yè)銀行貸款繁瑣。其主要原因是公積金個(gè)人貸款從申請(qǐng)到領(lǐng)到房款須經(jīng)資金中心收件審批、承辦銀行復(fù)核、繳納保險(xiǎn)金、房地產(chǎn)抵押登記、公證等5個(gè)部門(mén), 每個(gè)部門(mén)都要求留檔, 所需材料也就比較多。

(3)貸款額度低。建立住房公積金的目的在于轉(zhuǎn)變住房分配體制, 提高職工購(gòu)建住房能力, 提高住房消費(fèi)水平。但目前住房公積金貸款額度較低,在提高居民購(gòu)房能力方面難以發(fā)揮有效作用。我國(guó)的個(gè)人住房公積金貸款一般規(guī)定最高不超過(guò)家庭成員退休年齡內(nèi)所交納住房公積金數(shù)額的兩倍。假定一個(gè)家庭繳納了公積金, 夫妻倆正好都是30歲,想買(mǎi)一套100平方米的商品房, 按每平方米4000元的價(jià)格計(jì)算, 總房款為40萬(wàn)元, 根據(jù)規(guī)定, 首付30%的房款, 他們需首付12萬(wàn)元, 如果每人每月繳納公積金為100元, 他們只能申請(qǐng)到最高限額14.4萬(wàn)元的公積金貸款, 另外13.6萬(wàn)元只有向商業(yè)銀行貸款。在現(xiàn)有收入水平條件下, 即使有公積金貸款, 也難以滿(mǎn)足多數(shù)居民支付房款的需要。

(4)銀行積極性不高。目前住房公積金中心和銀行是委托代理的關(guān)系, 住房公積金存入銀行,銀行通過(guò)辦理公積金貸款來(lái)收取手續(xù)費(fèi)。然而, 同辦理一筆商業(yè)貸款相比, 在額度相同、借款人風(fēng)險(xiǎn)相同的情況下, 辦理公積金貸款的收入?yún)s小于商業(yè)貸款收入。因而, 銀行不愿投入過(guò)多的精力在公積金貸款方面。除此之外, 較多的沉淀資金對(duì)銀行也具有巨大的吸引力, 銀行可以把這筆資金貸放于高收益項(xiàng)目, 而只需支付按準(zhǔn)備金利率計(jì)算的利息。

(5)宣傳力度不夠。對(duì)于住房公積金政策,我們所做的宣傳非常有限, 眾多的居民不清楚或是不知道我國(guó)的住房公積金制度, 他們利用住房公積金貸款購(gòu)買(mǎi)住房的意愿不高。

3.住房公積金管理機(jī)制缺陷及原因分析

我國(guó)目前住房公積金制度的管理機(jī)制是房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督 , 在這樣的管理體制下有諸多弊端。

(1)管理行政化 現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國(guó)住房公積金的實(shí)際運(yùn)作中, 管理行政化 現(xiàn)象非常嚴(yán)重。住房公積金真正的所有者對(duì)于資金沒(méi)有發(fā)言權(quán), 也沒(méi)有監(jiān)督權(quán)和資金的管理權(quán)。而具體的公積金管理者因?yàn)槭切姓ㄖ? 因而既缺乏公積金保值增值的動(dòng)力, 又缺乏公積金良好管理的壓力。并且在資金形成一定規(guī)模后, 行政化 所產(chǎn)生的決策失誤、低效率、尋租等政府失靈現(xiàn)象就會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。除此之外, 近期屢屢發(fā)生擠占、截留、挪用公積金現(xiàn)象, 就是由于公積金管理中的所有者缺位造成的。據(jù)調(diào)查, 在國(guó)內(nèi)某些省市, 公積金的不合理使用或挪用比例很高, 而有關(guān)住房公積金的大案要案也是屢屢發(fā)生。

(2)權(quán)責(zé)不對(duì)等?！吨袊?guó)住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定, 資金管理中心負(fù)責(zé)公積金的歸集、保值和增值, 住房公積金的金融業(yè)務(wù)委托商業(yè)銀行辦理, 住房公積金的貸款風(fēng)險(xiǎn)由住房公積金中心承擔(dān)。但是, 住房公積金管理中心既不是政府機(jī)構(gòu),也不是獨(dú)立資產(chǎn)的法人實(shí)體, 更不是獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu), 其經(jīng)營(yíng)的絕大部分資產(chǎn), 不管是建房、購(gòu)房貸款還是投資國(guó)債實(shí)際上都是廣大儲(chǔ)戶(hù)的資產(chǎn)。因此, 住房公積金管理中心根本不具備承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和民事責(zé)任的能力。由此可見(jiàn), 住房公積金管理中心的權(quán)利和責(zé)任顯然是不對(duì)等的, 由此引發(fā)的潛在的信用危機(jī)和社會(huì)危機(jī)也是很大的。

(3)機(jī)構(gòu)不健全。雖然住房公積金目前已經(jīng)得到了快速的發(fā)展, 但是一些地區(qū)住房委員會(huì)制度并沒(méi)有真正建立起來(lái), 房委會(huì)決策 流于形式;住房公積金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范, 住房公積金管理中心未能真正作為不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位 運(yùn)行, 一些城市仍然存在多個(gè)管理中心的現(xiàn)象, 資金管理分散。

二、完善我國(guó)住房公積金制度的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)住房公積金制度存在的問(wèn)題, 筆者提出了以下應(yīng)對(duì)措施:

1.積極擴(kuò)大公積金的覆蓋面

首先, 完善《住房公積金管理?xiàng)l例》, 明確規(guī)定無(wú)論何種形式的企事業(yè)單位職工, 乃至個(gè)體工商戶(hù)、下崗再就業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民, 只要是雇員都應(yīng)該納入范圍, 比如, 鄭州市為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求, 為了積極擴(kuò)大公積金的覆蓋面, 特別規(guī)定城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)、自由職業(yè)人員也可以申請(qǐng)繳存住房公積金。

其次, 針對(duì)某些企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳, 職工無(wú)法上繳住房公積金導(dǎo)致公積金覆蓋面不能有效擴(kuò)大的情況, 我們可以引入保險(xiǎn)機(jī)制。具體運(yùn)作方式為:企業(yè)在正常經(jīng)營(yíng)的時(shí)候, 除了為職工繳納住房公積金外, 還要向保險(xiǎn)公司繳納一定數(shù)量的保險(xiǎn)費(fèi), 保險(xiǎn)公司可以利用這一部分保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行各種投資活動(dòng)。如果企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)狀況不佳, 不能為職工每月支付住房公積金時(shí), 保險(xiǎn)公司核實(shí)后可以代為職工支付, 直到企業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)好;如果企業(yè)沒(méi)有出現(xiàn)上述情況, 保險(xiǎn)公司每年為其支付紅利。假如我國(guó)現(xiàn)有的住房公積金制度中引入保險(xiǎn)機(jī)制, 不僅可以有效地?cái)U(kuò)大住房公積金的覆蓋面, 而且可以增加住房公積金繳納的穩(wěn)定性。

第三, 加大執(zhí)法力度。管理中心要和審計(jì)、司法等部門(mén)積極配合, 對(duì)于企業(yè)惡意欠繳、少繳住房公積金的現(xiàn)象積極查處。

第四, 住房公積金管理中心要擴(kuò)大對(duì)住房公積金制度的宣傳。住房公積金管理中心除了利用報(bào)紙、電視、雜志等各種傳統(tǒng)媒體向廣大職工宣傳我們國(guó)家的住房公積金制度外, 還要充分利用網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大宣傳。廣大職工和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只有充分了解住房公積金制度的優(yōu)點(diǎn), 才能積極、主動(dòng)地繳納住房公積金。

總之, 只有擴(kuò)大住房公積金覆蓋范圍, 才可以增加公積金的籌集, 使更多的人納入社會(huì)住房保障體系中。

2.規(guī)范住房公積金的使用

各個(gè)地區(qū)的住房公積金管理中心必須嚴(yán)格遵守《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定, 嚴(yán)格使用住房公積金。同時(shí), 各地區(qū)的管理中心要建立內(nèi)部審計(jì)制度, 嚴(yán)格內(nèi)部管理, 嚴(yán)禁資金的非法使用。

3.建立有效的政策性金融機(jī)構(gòu)

在新加坡, 中央公積金的管理機(jī)構(gòu)是中央公積金局。中央公積金局不同于我國(guó)的住房公積金管理中心, 是一個(gè)政策性的金融機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是:政府以其自身資產(chǎn)和信譽(yù)作為擔(dān)保, 為政府的住宅政策目標(biāo)服務(wù), 獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政, 不受?chē)?guó)家財(cái)政制約, 但享有政府的諸如利息補(bǔ)貼或稅收減免等各種政策優(yōu)惠。借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn), 我們應(yīng)改變目前的管理機(jī)制, 建立有效的獨(dú)立的政策金融機(jī)構(gòu)。

這種機(jī)構(gòu)不僅要作用于住房公積金的管理過(guò)程, 也要取代委托的商業(yè)銀行, 親自辦理住房公積金的貸款、結(jié)算、增值等業(yè)務(wù)。這種獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政的定位清晰的政策性金融機(jī)構(gòu), 不僅能承擔(dān)住房公積金的資金風(fēng)險(xiǎn), 負(fù)責(zé)公積金的保值、增值, 公積金的賬戶(hù)管理、政策性的貨幣補(bǔ)貼和政策性的保險(xiǎn)等工作, 而且也是規(guī)范我國(guó)住房公積金的會(huì)計(jì)、審計(jì)、信息披露、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理和外部監(jiān)督機(jī)制的基矗

4.建立完善的監(jiān)督機(jī)制

在現(xiàn)行的機(jī)制下, 我國(guó)的住房公積金管理機(jī)構(gòu)是住房公積金管理委員會(huì), 而對(duì)住房公積金的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是與住房公積金管理委員會(huì)同級(jí)的財(cái)政部門(mén),在這樣的機(jī)制作用下, 對(duì)住房公積金的監(jiān)督往往流于表面, 而不能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)住房公積金的有效監(jiān)督。因此, 我們?cè)诔蜂N(xiāo)住房公積金管理委員會(huì)成立獨(dú)立的住房政策性金融機(jī)構(gòu)的同時(shí), 應(yīng)成立住房政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門(mén), 徹底改變住房公積金監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。

該監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以直接隸屬?lài)?guó)務(wù)院,對(duì)住房公積金進(jìn)行垂直監(jiān)督管理, 不受地方政府的約束。監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期對(duì)住房公積金的繳存、使用等情況進(jìn)行披露, 接受全社會(huì)所有繳納人的監(jiān)督。除此之外, 審計(jì)部門(mén)也要對(duì)住房政策性金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督, 每年也要公開(kāi)發(fā)布對(duì)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告。